ANATOMI APBA: PRO-RAKYAT ATAU PRO-ELITE?
Pendahuluan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh (APBA) merupakan rencana keuangan tahunan untuk menjalankan fungsi pelayanan publik sebagai salah satu bentuk tanggung jawab pemerintah dalam menyediakan barang dan jasa publik. Pada dasarnya anggaran memiliki tiga fungsi utama yaitu: fungsi alokasi, distribusi, dan fungsi stabilisasi. Fungsi alokasi menjamin ketersediaan barang dan jasa publik di tengah-tengah masyarakat. Fungsi distribusi mengharuskan pemerintah memanfaatkan sumber daya publik secara adil dan merata. Sementara fungsi stabilisasi adalah fungsi pemerintah dalam menjaga keseimbangan ekonomi makro termasuk pertumbuhan ekonomi, tingkat harga, nilai tukar, stabilitas neraca pembayaran dan indikator makro penting lainnya. Anggaran menjadi instrumen kebijakan politik bagi pemerintah yang berkuasa untuk memenuhi visi, misi dan program strategis yang ditawarkan dihadapan konstituennya pada saat kampanye pemilihan kepala negara atau daerah. Dari sudut pandang ini, kebijakan politik anggaran bertujuan mengalokasikan sumber daya publik yang terbatas untuk memenuhi kebutuhan masyarakat yang kompleks secara adil dan merata. Singkatnya, anggaran pemerintah menggambarkan seberapa besar itikad baik pemerintah, dengan sumber daya publik yang terbatas, mewujudkan program prioritas yang ingin dicapai untuk mensejahterakan rakyat dan bukan hanya kelompok elite(1) belaka?
Keterlibatan masyarakat sipil dalam proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran (participatory budgeting) menjadi paradigma yang paling penting untuk mengawal pemerintah dalam memperoleh sumber daya publik sekaligus menggunakan dana publik itu untuk memenuhi hak masyarakat. Anggaran partisipatif membangun transparansi untuk mengurangi inefisiensi dan korupsi sehingga menstimulasi terbentuknya tata pemerintahan yang bersih dan akuntabel dan kematangan demokrasi. Anggaran partisipatif juga menjadi saluran efektif bagi kelompok masyarakat miskin, rentan dan marginal untuk menyampaikan aspirasinya dalam berbagai bentuk program pro kelompok miskin dan marginal.
Telaah Anggaran Pendapatan Belanja Aceh (APBA) merujuk pada UU No 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan Peraturan Pemerintah No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang dijabarkan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 beserta perubahannya Permendagri No. 59 Tahun 2007. Telaah ini meliputi tiga aspek utama yaitu proses anggaran yang partisipatif pro-rakyat, analisis sumber pendapatan, alokasi belanja dan rencana pembiayaan. Analisis anggaran partisipatif yang pro rakyat menekankan pada aspek partisipasi masyarakat dalam siklus penyusunan anggaran daerah mulai dari persiapan dan penyusunan, pengesahan, pelaksanaan, dan pertangungjawaban. Analisis sumber-sumber pendapatan daerah bertujuan untuk menjamin adanya kapasitas fiskal pemerintah yang berkelanjutan dalam rangka menjalankan program-program strategis dan jangka panjang. Selain menganalisis seberapa besar tingkat ketergantungan pemerintah daerah terhadap transfer dana pemerintah pusat, analisis ini juga melihat seberapa besar kemampuan daerah menggali potensi daerah untuk membiayai kebutuhannya sendiri. Analisis alokasi belanja dititikberatkan pada perkembangan Belanja Aceh dan apa dampaknya bagi pembangunan daerah dalam jangka panjang.
Tujuan dibuatkan telaah ini adalah pertama, untuk meningkatkan pemahaman dan keterlibatan masyarakat dalam proses penganggaran (participatory budgeting) dari persiapan dan penyusunan, pengesahan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban: kedua, untuk meningkatkan kapasitas masyarakat sipil menganalisis struktur anggaran Pemerintah Aceh meliputi sumber-sumber pendapatan, alokasi belanja dan rencana pembiayaan; dan ketiga mendorong transparansi dan akuntabilitas pemerintah untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan mensejahterakan masyarakat dengan mempertimbangkan kapasitas fiskal dan prioritas kebutuhan sektoral sehingga anggaran memberikan manfaat yang maksimal untuk kelompok miskin dan marginal termasuk anak-anak dan perempuan, bukan kelompok elite semata.
Anggaran Partisipatif Pro- Rakyat
Struktur ekonomi politik anggaran memiliki peran yang sangat strategis dalam upaya pengentasan kemiskinan, ketimpangan antar daerah, dan ketidakadilan antar sektor. Anggaran pro-poor misalnya cenderung lebih demokratis dengan memberikan akses dan partisipasi luas kepada masyarakat miskin dan perempuan dalam proses persiapan, penyusunan, pengesahan dan pertanggungjawaban anggaran. Kemiskinan ternyata bukan semata-mata disebabkan oleh tertutupnya akses masyarakat terhadap modal agregat, tetapi disebabkan juga oleh tidak meratanya kebijakan penguasaan modal dan partisipasi kelompok rentan dan miskin yang rendah terhadap proses anggaran. Anggaran partisipatif menjadi pendekatan penyusunan anggaran alternatif yang melibatkan partisipasi masyarakat melalui konsultasi publik untuk memperjelas bagaimana alokasi sumber daya publik dilakukan, apakah untuk kelompok miskin dan rentan atau kelompok elite belaka.
Anggaran daerah mengalami proses yang sangat panjang, hampir dua setengah tahun, mulai dari proses persiapan dan penyusunan, penetapan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban. Tahap penyusunan anggaran dilakukan oleh eksekutif mulai pada bulan Januari sampai dengan September dengan mempersiapkan dokumen perencanaan seperti Kerangka Ekonomi Daerah, Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), Kebijakan Umum Anggaran (KUA), Prioritas Plafon Anggaran Sementara (PPAS), Rencana Kerja dan Anggaran (RKA), dilengkapi dengan serangkaian Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang); bulan Januari di tingkat desa, Februari di tingkat kecamatan, Maret di tingkat kota/kabupaten, dan April di tingkat provinsi. Rancangan Peraturan Daerah RPABD disusun pada tahap ini untuk memperoleh persetujuan DPRD. Tahap pembahasan dan pengesahan dimulai dengan pembahasan rancangan anggaran antara Tim Anggaran Pemerintah Daerah dan Badan Anggaran DPRD setelah pemerintah daerah menyampaikan Nota RAPBD. Tahap ini berlangsung sampai bulan Desember pada saat DPRD menyetujui RAPBD untuk disahkan menjadi APBD. Selanjutnya, tahap pelaksanaan selama satu tahun dimulai bulan Januari sampai dengan Desember. Terakhir, tahap pertanggungjawaban berlangsung selama enam bulan yaitu penyampaian laporan pertanggungjawaban oleh kepada daerah dan proses pemeriksaan oleh beberapa lembaga auditor seperti Bawasda, BPKP, dan BPK.
Meskipun demikian, tidak seluruh pemerintah daerah mengikuti tahapan penganggaran tersebut secara baik dan ketat. Pada tahan persiapan dan penyusunan anggaran, kekhawatiran adanya inkonsistensi antara rancangan anggaran dan dokumen perencanaan pembangunan yang telah disusun sebelumnya, misalnya RPJM yang memuat visi, misi, strategi dan kebijakan gubernur atau bupati/walikota atau Renja SKPA, masih saja berpeluang besar terjadi. Program dan anggaran yang disediakan bersifat seketika untuk memenuhi kepentingan kelompok tertentu, tidak didukung sumber pendanaan yang berkelanjutan, tidak strategis, dan tidak memiliki dukungan telaah akademis yang mampu memberikan jaminan dampak dan kelayakan program dalam jangka panjang. Visi Aceh Green yang diinisiasi Gubernur Aceh, misalnya, melalui kebijakan moratorium logging pada tahun 2007 justru terlihat kontradiktif dengan Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja Aceh (RAPBA) tahun 2010(2). Adalah kalkulasi Greenomics yang menunjukkan bahwa RAPBA 2010 sama sekali tidak ramah lingkungan dan sangat berlawanan dengan pencapaian visi Aceh Green. Tidak kurang dari Rp 1,03 triliun nilai proyek RAPBA 2010 akan mengundulkan hutan Aceh karena kebutuhan kayu yang sangat besar.
Selain potensi adanya inkonsistensi dokumen perencanaan pembangunan dengan APBA, dalam tahapan penyusunan rancangan APBA tingkat partisipasi rakyat dalam proses pengawalan anggaran masih rendah dan terabaikan. Musrenbang hanya sebatas rutinitas untuk memenuhi UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional semata, tanpa melihat urgensi partisipasi dan kemanfaatan program untuk kelompok miskin dan rentan lainnya. Hasil Musrenbang pada akhirnya hilang setelah dikonfrontir dengan kepentingan eksekutif, dinas teknis dan anggota legislatif. Contoh relevan misalnya anggota legislatif di satu sisi berhasil memasukkan dana aspirasi Rp 5 miliar per anggota dewan dengan total anggaran mencapai Rp 345 miliar dalam anggaran tambahan belanja pembangunan dalam RAPBA 2010 namun di sisi lain mengoreksi alokasi sementara program Alokasi Dana Gampong (ADG) tahun 2010. Celah penyalahgunaan dana aspirasi ini sangat lebar meskipun pelaksanaan program yang dibiayai dana ini adalah SKPA setelah menerima program titipan anggota dewan. Dinas terkait dan anggota legislatif tentu memiliki kesepakatan tersembunyi agar proyek yang dititipkan tersebut dimenangkan oleh kelompok tertentu sehingga kemanfaatan proyek untuk konstituennya kurang maksimal. Berbeda dengan dana aspirasi, kemanfaatan program ADG bersifat langsung untuk pemberdayaan ekonomi masyarakat, pendidikan, kesehatan, dan peningkatan sarana dan prasarana infrastruktur gampong. Program ini juga menghilangkan intervensi anggota dewan dan dinas teknis terkait karena masyarakat secara swadaya menetapkan program prioritas, menggunakan dana tersebut, dan mengawasi pelaksanaan proyek dengan didampingi fasilitator daerah. Sangat direkomendasikan jika dana aspirasi sebesar Rp. 345 miliar tidak dikelola secara bersama antara anggota dewan dan dinas terkait tetapi sebaiknya dialokasikan untuk tambahan dana program ADG dengan teknis implementasinya mirip dengan program pengembangan masyarakat yang dinilai telah berhasil seperti Program PPK atau PNPM (3) atau sejenisnya. Secara kasar, dana sebesar itu sejatinya mampu membantu program pengembangan masyarakat di 3.450 desa atau hampir lebih dari separuh jumlah desa di Provinsi Aceh dengan alokasi dana sebesar Rp 100 juta per desa. Ini satu bukti lain bahwa anggaran lebih berpihak pada kelompok elite dibandingkan dengan kelompok miskin dan marginal.
Tahapan penetapan anggaran daerah juga menjadi salah satu faktor penting mengukur dampak anggaran terhadap peningkatan taraf hidup masyarakat. Keterlambatan pengesahan, sebagaimanan dihadapi oleh mayoritas provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia, berdampak buruk terhadap pencapaian program-program strategis yang telah ditentukan sekaligus menghambat pencapaian target pertumbuhan ekonomi karena rendahnya daya serap pengeluaran pemerintah. Tidak terkecuali, pengesahan APBA juga selalu terlambat dari jadwal yang seharusnya yaitu bulan Januari tahun anggaran berjalan (lihat Grafik 1). Pada tahun 2008 saja, keterlambatan pengesahan anggaran sampai Juni 2008 berdampak pada rendahnya kualitas proyek di hampir 1.120 paket proyek dengan nilai proyek senilai Rp. 527 miliar. Di samping itu, keterlambatan ini menyebabkan masa pelaksanaan efektif proyek hanya 3 bulan saja (Oktober Desember 2008, setelah memperhitungkan proses tender kurang lebih 45 hari kerja) sehingga SilPA mencapai Rp 3,1 triliun. Ini berarti bahwa dari sisi ekonomi, terjadi penangguhan efek ganda dari pengeluaran pemerintah sebesar Rp. 3,6 triliun terhadap pertumbuhan ekonomi khususnya terhadap pengentasan kemiskinan dan penciptaan lapangan pekerjaan. Kerugian sosial ekonomi akibat tidak berfungsinya dengan baik proyek fisik seperti sekolah, gedung pemerintah, rumah duafa, jalan, jembatan, irigasi yang terlantar juga dipicu oleh keterlambatan pengesahan APBA. Efek keterlambatan pengesahan anggaran semakin berdampak buruk dan negatif terhadap perekonomian daerah karena tidak didukung oleh kapasitas aparatur khususnya Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) yang tidak seluruhnya memiliki sertifikat keahlian pengadaan barang dan jasa pemerintah, perencanaan proyek yang kurang matang berkaitan dengan ketersedian tanah dan DED (detailed enginering design), serta kontraktor yang kurang profesional dalam melaksanakan proyek di lapangan.
Grafik 1: Waktu Penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh Tahun 2004 – 2010
Sumber: Qanun Aceh Tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh, berbagai tahun.
Dalam kondisi keterlambatan proses penyusunan dan pengesahan anggaran, partisipasi masyarakat dapat dilakukan tidak hanya melalui aksi monitoring dan advokasi melalui media massa tetapi juga bisa dilakukan secara langsung melalui keterlibatan dalam proses hearing dengan komisi di kantor Dewan Perwakilan Rakyat. Namun, dalam pembahasan anggaran dan penetapan anggaran, partisipasi masyarakat sering tidak optimal karena kelompok masyarakat yang diundang adalah kelompok masyarakat yang berkecukupan secara ekonomi dan terdidik bukan dari golongan masyarakat miskin dan marginal. Program masyarakat pro rakyat sering tidak terakomodir karena keterlibatan mereka dibatasi dalam proses pembahasan di gedung dewan. Pernahkah Anda melihat sederetan undangan pada rapat konsultasi publik anggaran di gedung parlemen yang mewah adalah mereka yang berasal dari petani, tukang becak, atau nelayan? Bagaimana mungkin anggaran yang dilahirkan adalah pro mereka yang miskin jika dalam proses pembahasan dan penetapan anggaran saja mengabaikan kepentingan mereka.
Analisis Pendapatan Aceh
Fokus analisis ini adalah untuk (a) mengkaji perkembangan sumber-sumber pendapatan daerah (5) dan sumber mana yang memiliki potensi yang dominan untuk membiayai pengeluaran pembangunan dalam rangka penyediaan barang dan jasa publik, dan (b) mengukur derajat desentralisasi fiskal sehingga dapat menelaah seberapa besar dukungan pendapatan Aceh baik yang bersumber dari Pendapatan Asli Aceh (PAD) maupun transfer dana dari pemerintah pusat untuk mendukung pelaksanaan program pembangunan yang strategis, jangka panjang dan berkelanjutan, dan (c) mengidentifikasi sekaligus menganalisis efektifitas kebijakan strategis pemerintah (jika ada) dalam rangka peningkatan sumber daya publik yang potensial seperti Pendapatan Asli Aceh maupun pendapatan migas dan otsus.
Sebagaimana digambarkan pada Grafik 2, Pendapatan Aceh mengalami peningkatan yang cukup signifikan setelah diberlakukannya UU No 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dengan menikmati tambahan transfer dana dari pemerintah pusat melalui dua sumber utama yaitu Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi (TDBHM) dan Dana Otonomi Khusus (DOK). Dibandingkan tahun 2006, pendapatan Aceh meningkat hampir 62% pada tahun 2007 dari sumber TDBHM dan mencapai 240% pada tahun 2008 dari sumber TDBHM dan DOK. TDBHM berasal dari 55% tambahan bagi hasil minyak dan 40% tambahan bagi hasil gas bumi. Tetapi, seiring dengan penurunan produksi minyak dan gas bumi Aceh, porsi pendapatan Aceh dari pos TDBHM cenderung menurun yang menyebabkan penerimaan Aceh juga terkontraksi pada tahun 2010. Sementara itu, DOK merupakan sumber pendapatan Aceh yang paling dominan yang akan dinikmati oleh Pemerintah Aceh selama 20 tahun, (tahun 2008-2022 setara dengan 2% DAU nasional; dan tahun 2023-2028 setara 1% dengan DAU nasional). Ini berarti bahwa trend Pendapatan Aceh yang bersumber dari pemerintah pusat dalam jangka panjang akan semakin menurun sehingga Pemerintah Aceh perlu merumuskan berbagai kebijakan strategis untuk mendorong sumber pendapatan daerah lainnya termasuk Pendapatan Asli Aceh. Potensi kebangkrutan Aceh mungkin saja terjadi jika dalam 20 tahun ke depan sumber-sumber penerimaan yang nilainya cukup besar terhenti, sementara Pemerintah Aceh tidak menginisiasi langkah strategis untuk meningkatkan pos pendapatan asli daerah.
Grafik 2:Trend Anggaran Pendapatan Aceh tahun 2003 2010
Sumber: Bappeda Aceh
Pendapatan Asli Aceh belum memberikan kontribusi yang signifikan terhadap total penerimaan daerah karena secara rata-rata pos ini hanya tumbuh sekitar 11% dari tahun 2003 hingga tahun 2010. Sementara itu, kontribusi dana perimbangan dan dana otonomi khusus lebih dominan membiayai penyelenggaraan pemerintah di Aceh (lihat Grafik 3). Ini mengindikasikan bahwa derajat desentralisasi fiskal Aceh masih rendah dalam hal kemampuan mengidentifikasi, menggali, dan memanfaatkan sumber-sumber keuangan sendiri untuk membiayai pengeluaran daerah. Potensi sumber-sumber PAD besar seperti pajak daerah, retribusi daerah dan zakat tidak diimbangi dengan usaha dinas terkait untuk menggalinya. Selain itu, kontribusi perusahaan daerah juga belum menunjukkan kinerja yang memuaskan terhadap penerimaan daerah. Investasi besar yang dilakukan pemerintah daerah tidak disertai dengan peningkatan setoran laba perusahaan daerah. Inefisiensi perusahaan daerah yang terjadi selama ini seharusnya menjadi prioritas kebijakan pemerintah daerah untuk melakukan reorientasi perusahaan daerah sehingga dalam jangka panjang mampu memberikan kontribusi yang signifikan terhadap penerimaan daerah.
Grafik 3: Sumber Pendapatan Aceh tahun 2003 – 2010
Sumber: Bappeda Aceh.
Pemanfaatan sumber penerimaan Aceh terbesar, Dana Otonomi Khusus, belum optimal mencapai 7 bidang prioritas sebagaimana diamanahkan dalam UU No 11 Tahun 2006 Pasa 183 yaitu pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, serta pendanaan pendidikan, sosial, dan kesehatan. Provinsi dan kabupaten/kota belum mampu melahirkan program monumental yang stategis dan berdampak jangka panjang. Perencana program baik di tingkat provinsi dan kabupaten/kota justru memahami ini dengan mengajukan program-program untuk membangun monumen dalam arti fisik seperti gedung dan bangunan publik lainnya yang tidak memiliki nilai strategis untuk kemanfaatan jangka panjang. Ironisnya, hampir sebagian besar alokasi dana migas dan otsus untuk pembangunan fisik semata bukan untuk peningkatan kualitas sumber daya manusia. Meskipun tahun 2008 Gubernur Aceh telah membentuk Tim Koordinasi Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi (TDBHMG) dan Dana Otonomi Khusus (5) , banyak proyek yang dibiayai dari dana ini masih belum memberikan nilai tambah untuk menunjang aktivitas sosial ekonomi masyarakat. Pengelolaan dana tersebut masih menghadapi sejumlah masalah karena belum tersediannya sistem perencanaan yang terintegrasi antara kabupaten dan provinsi, terlalu banyak proyek yang harus diadministrasikan di tingkat provinsi, dan belum ada kriteria yang secara eksplisit tentang penggunaan tambahan dana migas dan otsus. Idelanya, dengan pengawasan dan evaluasi yang ketat oleh pemerintah provinsi, pengelolaan dana migas dan otsus lebih baik diberikan secara independen ke seluruh kabupaten/kota sekaligus memberikan penguatan kapasitas aparatur di kabupaten/kota dalam hal manajemen dana publik tersebut.
Analisis Belanja Aceh
Hubungan tingkat kemiskinan dengan peningkatan kapasitas fiskal pasca desentralisasi tahun 1999 belum menunjukkan pola yang positif dan seragam (lihat Grafik 4). Idealnya, Peningkatan kapasitas fiskal akibat transfer dana dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah berdampak cukup signifikan terhadap upaya pengentasan kemiskinan di Indonesia. Sayangnya, di beberapa provinsi persentase penduduk miskin masih relatif tinggi meskipun belanja daerah meningkat cukup singnifikan, Aceh termasuk salah satunya. Bencana tsunami, meskipun memiliki dampak yang nyata, bukan satu-satunya faktor penyebab angka kemiskinan yang cukup tinggi. Bahkan hasil kajian Bank Dunia menunjukkan bahwa tsunami hanya berdampak sementara terhadap peningkatan jumlah penduduk miskin di Aceh dan angka ini cenderung terus menurun setelah berbagai dukungan rekonstruksi dan rehabilitasi dari berbagai lembaga baik lokal, nasional, maupun internasional. Temuan lainnya adalah bahwa Aceh dalam beberapa tahun mendatang pasca tsunami memperoleh bantuan fiskal yang cukup signifikan dari berbagai sumber sehingga diharapkan berpengaruh positif terhadap pertumbuhan ekonomi dan penurunan angka kemiskinan. Ironisnya, sampai dengan akhir tahun 2009, angka kemiskinan di Aceh relatif tinggi dibandingkan provinsi lainnya meskipun belanja daerah per kapita menempati urutan keempat terbesar di Indonesia.
Grafik 4: Persentase Penduduk Miskin dan Belanja Daerah per Kapita Tahun 2009
Sumber: Berita Resmi Statistik No. 43/07/Th. XII, 1 Juli 2009, Badan Pusat Statistik Indonesia. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Kementerian Keuangan Republik Indonesia, 2009. Total belanja daerah adalah total belanja provinsi dan kabupaten/kota.
Belanja Aceh terkesan mengalami peningkatan yang sangat signifikan tetapi sebenarnya kenaikan ini disebabkan oleh karena rendahnya daya serap anggaran tahun sebelumnya. Grafik 5 menunjukkan pola hubungan yang positif Belanja Aceh dengan SilPa tahun sebelumnya, artinya peningkatan belanja daerah tahun ini lebih disebabkan oleh adanya tambahan nilai SilPA. Perubahan belanja pertama sekali sangat mencolok terjadi pada tahun 2007 dengan total belanja mencapai Rp 4 triliun lebih, padahal keadaan ini lebih disebabkan oleh daya serap anggaran tahun 2006 yang sangat rendah sehingga menyebabkan nilai SilPa tahun 2007 hampir mencapai Rp 2 triliun. Perubahan drastis kedua terjadi pada tahun 2008 ketika UU No 11 Tahun 2006 untuk pertama kalinya diterapkan sehingga berdampak pada aliran dana yang cukup besar dalam bentuk tambahan dana migas dan otsus, dan bahkan lebih dari 50% total belanja dibiayai dana otsus. Meskipun demikian, Belanja Aceh tahun 2008 dan 2009 sangat tinggi tidak terlepas dari kemampuan SKPA menggunakan anggaran yang rendah sehingga berakibat pada membengkaknya SilPa tahun 2008 dan 2009 masing-masing sebesar Rp 2,2 triliun dan Rp 3,1 triliun. Sementara itu, pada tahun 2010, Belanja Aceh mengalami kontraksi sebesar 31% dibandingkan anggaran 2009 akibat menurunya tambahan dana bagi hasil migas.
Grafik 5: Trend Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Anggaran Sebelumnya (SilPA)
dan Belanja Aceh, Tahun 2005 – 2010
Sumber: Bappeda Aceh
Dalam jangka panjang, kecenderungan Belanja Aceh akan terus mengalami penurunan karena dua sumber utama dana pemerintah pusat yang akan membiayai belanja tersebut mengalami kontraksi; sumber tambahan migas terus turun seiring penurunan produksi migas di Aceh dan sumber DOK akan berakhir dalam 20 tahun mendatang. Implikasinya adalah bahwa dalam jangka panjang kemampuan Aceh untuk membangun sektor strategis akan terus menurun. Oleh karena itu, ini adalah momentum yang penting karena UU Pemerintahan Aceh dan sumber pendanaan yang melekat padanya baru saja berjalan dua tahun sehingga masih memberikan peluang bagi Pemerintah Aceh untuk merencanakan ulang belanja yang efisien, efektif, pro rakyat miskin dan memberikan dampak jangka panjang dengan memperhatikan sumber pendanaan yang berkesinambungan. Adalah kontrakdiktif apa yang terjadi saat ini, dengan sumber dana yang berlimpah, pemerintah provinsi dan kabupaten/kota mengusulkan berbagai proyek yang tidak memiliki studi kelayakan sosial dan hanya berorientasi proyek fisik saja.
Penutup
Anggaran pemerintah pusat atau daerah memiliki tiga fungsi utama; fungsi alokasi, distibusi dan stabilisasi. Dalam konteks ini, anggaran menjadi instumen kebijakan ekonomi politik bagi pemerintah untuk mengalokasikan sumber daya publik yang terbatas di satu sisi untuk memenuhi kebutuhan rakyat yang kompleks di sisi yang lain secara adil dan merata. Partisipasi masyakarat dalam proses anggaran tersebut menjamin adanya kontrol yang kuat untuk mengurangi inefisiensi dan korupsi sehingga terbentuknya tata pemerintahan yang bersih dan akuntabel. Telaah anatomi APBA bertujuan memberikan pemahaman masyarakat tentang proses penganggaran yang partisipatif, memahami struktur anggaran daerah, dan mendorong transparansi dan akuntabilitas pemerintah dalam mengelola dana publik.
Anggaran partisipatif menjadi pendekatan penyusunan anggaran alternatif yang melibatkan partisipasi masyarakat melalui konsultasi publik untuk memperjelas bagaimana alokasi sumber daya publik dilakukan, pro miskin atau pro elite. Belum nampak secara nyata keterlibatan masyarakat dalam proses ini meskipun dilakukan serangkaian kegiatan Musrenbang untuk menyerap aspirasi masyarakat sampai ke level desa. Hasil Musrenbang pada akhirnya hilang setelah dikonfrontasikan dengan kepentingan eksekutif, dinas teknis dan legislatif. Nama program dan kegiatan boleh saja pro miskin tetapi tidak demikian dengan output dan outcome yang dicapai. Program dan anggaran yang disediakan bersifat seketika untuk memenuhi kepentingan kelompok tertentu, tidak didukung sumber pendanaan yang berkelanjutan, tidak strategis, dan tidak memiliki dukungan telaah akademis yang mampu memberikan jaminan dampak dan kelayakan program secara sosial dalam jangka panjang.
Pendapatan Aceh mengalami peningkatan yang cukup signifikan setelah diberlakukannya UU No 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dengan menikmati tambahan transfer dana dari pemerintah pusat melalui dua sumber utama yaitu Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi (TDBHM) dan Dana Otonomi Khusus (DOK). Pemanfaatan kedua sumber dana tersebut belum optimal karena banyak proyek yang dibiayai dari dana ini masih belum memberikan nilai tambah untuk menunjang aktivitas sosial ekonomi masyarakat. Idealnya, dengan pengawasan dan evaluasi yang ketat oleh pemerintah provinsi, pemanfaatan dana migas dan otsus lebih baik diberikan secara independen ke seluruh kabupaten/kota sekaligus memberikan penguatan kapasitas aparatur di kabupaten/kota dalam hal manajemen dana publik.
Karena hasil migas terus menurun dan penerimaan DOK terbatas hanya untuk 20 tahun mendatang, trend Pendapatan Aceh yang bersumber dari pemerintah pusat dalam jangka panjang akan semankin menurun sehingga Pemerintah Aceh perlu merumuskan berbagai kebijakan strategis untuk mendorong sumber pendapatan daerah lainnya termasuk Pendapatan Asli Aceh. Sayangnya, PAD juga belum memberikan kontribusi yang signifikan terhadap total penerimaan daerah karena secara rata-rata pos ini hanya bertumbuh sekitar 11% dari 2003 sampai 2010. jika demikian, dalam waktu 20 tahun mendatang, anggaran pemerintah hanya mampu menggaji para pejabat dan aparatur saja dan tidak dapat memberikan kontribusi terhadap peningkatan kesejahteraan rakyat.
Belanja Aceh belum memberikan dampak signifikan terhadap pengurangan tingkat kemiskinan karena angka kemiskinan di Aceh masih relatif tinggi dibandingkan provinsi lainnya meskipun belanja daerah per kapita menempati urutan keempat terbesar di Indonesia. Dalam jangka panjang, kecenderungan Belanja Aceh akan terus mengalami penurunan penurunan TDBHM dan DOK. Implikasinya adalah bahwa dalam jangka panjang kemampuan Aceh untuk membangun sektor strategis akan terus menurun. Pemerintah Aceh perlu merencanakan ulang belanja yang efisien, efektif, pro rakyat miskin dan memberikan dampak jangka panjang dengan memperhatikan sumber pendanaan yang berkesinambungan.
