Hal menarik yang ingin dilihat adalah mengenai kemungkinan kendala yang didapatkan di lapangan. Seyogianya, berbagai kendala yang kemungkinan akan dihadapi ditemukan dalam perumusan kajian akademik. Kajian inilah yang mendedah berbagai kemungkinan yang akan dihadapi dalam pembentukan sebuah peraturan.
Mengenai pembentukan qanun, sangat berkaitan dengan fungsi hukum itu sendiri. Dengan demikian, fungsi hukum ini akan menentukan kajian akademik yang bagaimana yang akan menjadi dasar pembentukan qanun.
Fungsi hukum
Dalam hukum, ada dua fungsi utama yang dominan kita temukan dalam kehidupan masyarakat, yakni:
Pertama, pengendalian sosial. Fungsi ini bertujuan untuk mencapai keseimbangan antara stabilitas sosial dengan perubahan dalam masyarakat. Pengendalian sosial ingin mencapai suatu kedamaian melalui keseimbangan antara kepastian hukum dan kesebandingan (Soekanto, 1988). Sistem hukum menerapkan aturan-aturan mengenai perilaku yang benar dan pantas. Pengendalian sosial tersebut, mencakup semua kekuatan yang menciptakan serta memelihara ikatan-ikatan sosial dalam masyarakat. Dengan demikian yang melindungi masyarakat dari ancaman-ancaman maupun perbuatan-perbuatan yang membahayakan diri serta harta benda (Soekanto, 1982). Dalam ruang pengendalian sosial ini, ada dua lembaga yang memungkinkan mengintervensi. Yakni, kekuasaan dan wewenang yang bersifat resmi (paksaan negara melalui aparatur (formal) dan oleh masyarakat (informal)). Di samping itu, masyarakat sebagai pengawas jalannya pemerintahan. Sedangkan sifat akhir dari pengendalian social ini adalah mendidik, mengajar, sekaligus memaksa.
Kedua, rekayasa sosial, dalam hal ini, mengadakan suatu rekayasa melalui perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat. Hukum sebagai sarana rekayasa sosial adalah pembangunan hukum secara sadar untuk mencapai suatu tertib hukum atau keadaan masyarakat sebagaimana yang dicita-citakan atau untuk meletakkan perubahan yang diinginkan (Rahardjo, 1979). Rekayasa sosial adalah cara-cara untuk mempengaruhi masyarakat dengan sistem teratur dan direncanakan terlebih dahulu (Soekanto, 1982).
Dengan demikian, hukum sebagai sarana rekayasa sosial merupakan suatu alat yang ditujukan untuk mengubah tingkah laku warga masyarakat sesuai dengan tujuan yang diinginkan atau yang dicita-citakan sebelumnya. Perubahan yang dikehendaki itu, apabila berhasil pada akhirnya akan melembaga sebagai pola tingkah laku yang baru dalam masyarakat (Rahardjo, 1986).
Jadi pembentukan qanun berkaitan dengan fungsi hukum tersebut. Berdasarkan fungsi tersebut, maka menjadi terarah dalam penyusunan kajian akademiknya. Nah, bila mengikuti proses demikian, maka penyusunan kajian akademik tidaklah mudah. Proses penyusunan kajian akademik sangat berat. Kajian ini diserahkan sebagai bagian dalam menyerahkan draf rancangan qanun.
Dalam Pasal 12 dan Pasal 21 Qanun Nomor 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun, disebutkan bahwa pemrakarsa penyusun qanun harus dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik/kajian akademik yang sekurang-kurangnya memuat dasar Islami, filosofis, yuridis, sosiologis dan lingkup materi yang akan diatur. Proses tersebut dapat dilakukan dengan bekerjasama dengan perguruan tinggi dan/atau pihak ketiga. Dan ditekankan bahwa kajian akademik harus disertakan dalam setiap pembahasan prarancangan qanun.
Dalam Penjelasan Pasal 12 ayat (1) dijelaskan bahwa naskah akademik rancangan qanun adalah naskah yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan serta lingkup, jangkauan, objek atau arah pengaturan rancangan qanun yang secara konsepsi ilmiah dapat dipertanggungjawabkan. Kajian akademik rancangan qanun adalah kajian terhadap isi rancangan qanun yang sudah disiapkan oleh pemrakarsa yang dikaji secara akademis dari sisi pandangan Islamis, filosotis, yuridis dan sosiologis.
Qanun tentang Tata Cara Pembentukan Qanun telah memberi batas yang saya pikir sangat berat. Hal ini senada dengan kajian dalam ilmu hukum, bahwa kajian akademik sangat tidak sesederhana. Lama-tidaknya bertahan berlakunya sebuah qanun, adalah gambaran dari tuntas atau tidaknya kajian akademik dilakukan. Kita menyaksikan banyak qanun-qanun yang dibentuk sudah direncanakan revisi atau diganti.
Dalam proses penyusunannya, tidak mungkin lagi mengisolasikan diri dari pengaruh sosial dan ilmu-ilmu yang berkaitan dengan ilmu sosial. Bahkan Salman dan Susanto (2004) mengingatkan bahwa ilmu hukum harus memperdalam dan memperluas cakrawala dalam menganalisis suatu masalah. Hal tersebut sesuai dengan adanya berbagai kebutuhan dan tuntutan.
Hal demikian terasa nyata, di mana beberapa qanun yang sudah berlaku sudah mulai dirasakan banyak kekurangannya. Upaya merevisi qanun yang masih berumur tiga-empat tahun, merupakan cermin nyata bahwa ada masalah pada tidak tuntasnya kajian akademik dilakukan.
Sebuah qanun, apalagi pasca lahirnya UU Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus NAD, disebutkan rentang waktu setahun untuk menyelesaikan qanun-qanun. Hal ini kemudian berpengaruh terhadap upaya mengejar target, tanpa dengan tuntas memetakan proses pembentukan hukum secara sempurna. Ditambah lagi pada waktu itu (mungkin juga sekarang), tenaga ahli bidang ini masih sedikit di Aceh.
Hal ini penting untuk saling mengingatkan, bahwa masih banyak qanun yang harus diselesaikan sebagai pelaksana UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Namun demikian, faktor pemetaan haruslah diperhatikan. Faktor harus menyelesaikan banyak qanun dalam jangka waktu tertentu, tidak harus menjadi alasan untuk tidak memperhatikan berbagai faktor secara layak, semisal kajian akademik salah satunya.
Di antara berbagai faktor dalam lingkup yuridis, filosofis, dan sosiologis, sepertinya sosio yang paling menyita energi. Walau tak bisa dipungkiri, aroma filosofis yang sangat terasa dalam penjelasan banyak qanun. Suasana filosofis itu juga kebanyakan tidak dilakukan kajian, melainkan hanya mengutip sumber sejarah semata. Padahal, apa yang menjadi kenyataan sejarah juga harus dikritisi kembali pada masyarakat kita yang terus berubah.
Melakukan pemetaan
Ada dua pemetaan penting yang dalam pembentukan aturan tingkat UU sekalipun jarang dilakukan dengan tuntas (Siedman, 1971): Pertama, sejauhmana kajian akademik menjelaskan gejala-gejala dari suatu masalah sosial yang akan diatur dengan qanun. Menjelaskan gejala, menjadi tidak bermakna bila tidak disertai dengan paparan fakta-fakta. Proses mendapatkan fakta, dalam dunia akademis, harus melewati kerangka ilmiah, agar orang lain bisa mengkritisi fakta yang dipaparkan tersebut.
Kedua, kajian akademik haruslah melakukan pengidentifikasian berbagai para pelaku yang perilakunya akan menjadi masalah sosial. Artinya, dengan metode dan mekanisme tertentu, kajian akademis akan mampu memetakan aktor penting yang berpeluang menjadi masalah.
Dua pemetaan tersebut, yang memungkinkan seseorang bisa menjelaskan penyebab perilaku. Bila sebelum dilakukan pemetaan didapatkan beberapa pendapat awal tentang aktor dan perilaku, maka pendapat awal itu harus dibuktikan secara empiris. Hanya dengan data empiris, memungkinkan pendapat itu sahih atau ada pendapat yang harus diperbaiki.
Ada sedikit hubungan dengan pendapat Friedmann (1990) dalam hal memberi tanda atau karakteristik dalam melihat hubungan antara pengatur hukum dan yang diatur: (1) keinginan utama ahli hukum untuk memelihara stabilitas dari keadaan, dapat dan seringkali menutup mata terhadap perubahan-perubahan dan perkembangan sosial; (2) formalisme, karena hukum merupakan suatu metode untuk mengatur hubungan-hubungan sosial dengan cara yang khas, bentuknya menjadi sangat penting dalam sistem hukum dan pendidikan hukum; (3) hasrat rasa aman dari kekacauan. Bagi hukum, keamanan merupakan sesuatu yang sangat penting. Memecahkan ketegangan antara cita hukum dan realitas sosial merupakan kebijaksanaan hukum.
Dalam hal ini, misalnya kita bisa melihat kasus kemiskinan di suatu daerah. Apakah masalah keyakinan berpengaruh dalam masyarakat dalam melihat masalah kemiskinan? Hal seperti ini harus ditemukan secara empiris. Hal ini berkaitan dengan solusi yang bagaimana yang akan diatur beserta sanksinya. Demikian juga untuk menjadikan alasan kemiskinan dalam pembangunan, melihat berbagai fakta empiris tentang bagaimana orang melihat kemiskinan menjadi sangat penting untuk diperhatikan. Lubis (1986) mengingatkan bahwa hokum sering ditulis dengan bahasa yang indah, namun tidak sampai menjangkau kepada akar kemiskinan, karena berbagai masalah yang mengelilinginya.
Dengan demikian, mudah-mudahan tepat apa yang saya ungkapkan, bahwa terdapat banyak faktor penyebab perilaku dari para pelaku peran. Ada faktor peraturan, kesempatan, kemampuan, komunikasi, kepentingan, proses, ideologi, dan sebagainya. Contoh lainnya adalah seseorang yang tidak memakai helm di jalan raya, apakah bisa dengan sertamerta diambil kesimpulan bahwa kurangnya kesadaran hukum masyarakat.
Mengenai kekacauan di jalan raya, kita harus melihat dalam lingkup yang luas. Salah satunya, adalah menipisnya makna kebersamaan: hak bersama, kewajiban bersama, kepentingan bersama. Berada di jalan raya, ada kepentingan orang lain di sana, yang juga harus diperhatikan hak, kewajiban, dan kepentingannya. Makna kebersamaan ini dihantui oleh makna keegoan (ke-aku-an). Perilaku miring dalam menggunakan jalan raya, dapat diukur dengan beberapa kecenderungan yang semakin krusial terlihat di sekitar kita, antara lain (Tripa, Serambi, 23/01/08): Pertama, anggapan bahwa traffic light seolah-olah sebagai penghambat aktivitas, sehingga sangat mudah untuk diterobos dan melupakan kepentingan orang lain. Padahal dalam konteks kebersamaan, traffic light adalah cermin dari penggunaan hak dan kewajiban secara kontekstual. Tanda (lampu merah) orang berkewajiban berhenti di waktu tertentu, adalah perilaku menghargai orang lain yang menggunakan haknya untuk jalan (yang bertanda lampu hijau)yang bila ini dirampas, maka adalah arogansi dan zalim. Bagi orang yang memahami tanda-tanda ini, sungguh tidak akan menyalakan klakson besar-besar di telinga orang lain yang berusaha melaksanakan hak dan kewajiban dalam mempergunakan jalan raya ini.
Kedua, semakin mudah para pengendara untuk menggunakan jalur orang lain demi kepentingannya. Orang-orang yang memaksakan arogansinya dengan mempergunakan jalan yang berlawanan, pada dasarnya adalah pencuri hak orang lain dengan nyaman yang menggunakan jalur yang benar. Ironisnya, jalan berlawanan arus ini tidak saja digunakan oleh pengendara motor, karena di sekitar kita, beca dan mobil kadangkala juga terlihat menggunakan jalan yang berlawanan arus.
Ketiga, orang-orang yang memarkirkan kendaraan seenaknya, pada dasarnya adalah usaha menampakkan kekuasaan dengan paksa merebut hak orang lain. Menghentikan dan memarkirkan kendaraan (yang tidak jarang di bawah tanda dilarang berhenti atau dilarang parkir) sembarangan, secara tidak langsung sedang menyusun ancaman kecelakaan bagi orang lain yang berusaha menghindar. Orang-orang yang berusaha (mencari uang), seperti tidak mau susah untuk mencari lahan parkir, sehingga karena kepentingan mencari uang, badan jalan yang seharusnya dilalui orang lain dengan nyaman menjadi terganggu.
Keempat, sangat kurang pengendara yang dengan ikhlas akan membiarkan pejalan kaki untuk lewat dulu (menyeberang). Pejalan kaki yang kerap harus mengalah dari laju kendaraan yang lalu-lalang seperti kepunyaannya orang-orang sibuk. Kerapkali para pejalan kaki harus menunggu lebih dahulu kendaraan yang lewat. Sementara di beberapa kota besar seperti Jakarta, ketika seorang pejalan kaki memberi tanda untuk menyeberang (di jalur padat sekalipun), maka pengendara langsung berhati-hati dan memperlambat laju kendaraannya.
Kelima, semakin menggejala menggunakan wilayah pejalan kaki untuk mencari uang oleh golongan orang-orang tertentu. Tak ada lagi trotoar yang bebas bisa dilalui para pejalan kaki karena di atasnya sudah ditindih tempat-tempat usaha, dengan lokasi parkir kendaraan di sisi jalannya. Seorang pejalan kaki, harus menempuh jalan yang sedikit ke tengah badan jalan dan ini mengundang resiko kecelakaan.
Keenam, semakin banyak saja anak-anak kecil yang berkendaraan bermotor. Anak-anak yang masih seumur jagung sudah lalu-lalang mengendarai kendaraan bermotor yang tak jarang dikendarai ugal-ugalan. Fenomena ini tentu sangat riskan dari segi potensi kecelakaan. Padahal, seorang anak tidak boleh menggunakan kendaraan bermotor secara sembarangan.
Dalam konteks ini, beberapa solusi yang sepertinya berkaitan, adalah: Pertama, sudah sangat penting dilakukan sosialisasi seputar masalah pemaknaan fasilitas umum sebagai milik bersama. Sosialisasi ini jangan lagi terbatas pada simbol-simbol, tetapi harus menyentuh substansi dengan melibatkan aspek agama, sosial, dan budaya. Dalam hal ini, tafsir prinsip kebersamaan dalam agama penting diungkapkan bersamaan dengan tafsir kebersamaan dalam konsep sosial dan budaya. Kedua, penguatan aturan. Berbagai pembenahan jalur transportasi, harus diiringi dengan aturan, agar masalah-masalah yang kemungkinan muncul sudah bisa diatasi dari awal. Beberapa perkembangan dalam proses pembangunan jalur transportasi, harus sudah dipikirkan untuk diatur sedemikian rupa. Ketiga, aturan yang tanpa penegakan hukum, pada akhirnya hanya akan menambah masalah. Hukum yang tidak ditegakkan, berpotensi membuat suasana tidak disiplin semakin menjadi-jadi. Bila dibiarkan, maka suatu saat akan semakin sulit untuk mengubah perilaku yang sudah terlanjur tidak terkendali. Keempat, perlu penyadaran dan sosialisasi aturan hukum, yang diiringi oleh sikap teladan dari orang-orang yang berwenang dalam mengatur ketertiban lalu lintas dan aparatur pemerintah pada umumnya. Masyarakat juga tidak akan mengikuti aturan, bila ada (oknum) aparatur pemerintahan yang melanggar aturan. Seseorang yang seharusnya mengatur, tetapi terlihat perilaku berlawanan dengan apa yang diatur, berkemungkinan akan menjadi contoh bagi masyarakat pada umumnya. Kelima, dalam proses membangun sarana-prasarana, sudah seharusnya pihak terkait membuat pemetaan awal yang lebih detail tentang berbagai kemungkinan. Pemetaan itu dilakukan sejak awal, sehingga segala kemungkinan bisa diantisipasi.
Ditemukan secara empiris
Namun demikian, berbagai solusi seyogianya memberi gambaran dari temuan empiris, sehingga mudah untuk menentukan langkah solusi dalam pengaturannya. Fakta empiris yang akan berbicara mengenai sebab-sebab kekacauan di jalan raya. Dari berbagai penemuan, kemudian memungkinkan dalam melakukan pengusulan solusi pengaturannya. Solusi pengaturan yang dimaksud, adalah sebuah aturan yang dibayangkan dapat mengubah atau menghilangkan penyebab perilaku bermasalah dan mendorong ke arah baru yang diinginkan. Ketentuan dalam aturan harus secara logis membahas sebab-sebab perilaku bermasalah.
Hal penting yang harus diperhatikan adalah solusi pengaturan dengan tetap didasarkan pada pertimbangan mengenai keefektifan dari usulan rangkaian pengaturan itu. Sebuah aturan yang diusulkan harus disertai dengan dua hal: (1) pertimbangan akibat sosial dan ekonomis dari suatu pengaturan; (2) menerangkan secara jelas akibat-akibat yang mungkin timbul dari rancangan aturan tersebut pada kelompok masyarakat. Artinya, dalam sebuah rancangan aturan, sudah diterangkan dengan jelas tentang apa yang akan diperintahkan dalam aturan untuk dilakukan aktor; ketentuan apa yang akan dimuat dalam rancangan aturan bagi lembaga pelaksana; ketentuan-ketentuan pendorong kesesuaian yang bagaimana yang oleh rancangan aturan akan diterapkan oleh lembaga pelaksana; ketentuan-ketentuan apa yang akan dimuat dalam rancangan aturan dalam menyelesaikan sengketa; bagaimana membiayai rincian ketentuan dari tiap-tiap solusi alternatif tersebut; ketentuan-ketentuan teknis apa yang akan dimuat dalam rancangan aturan untuk menciptakan konsistensi.
Sekali lagi, berbagai kaitan tersebut harus mendapat perhatian dalam melihat satu perumusan aturan. Kaitan ini juga terlihat nyata misalnya dalam kasus pengemis. Banyak daerah di Aceh yang mulai memikirkan qanun pengemis. Untuk para pengemis akan dibina dan diberikan modal usaha. Berbagai usaha pembinaan telah dilakukan oleh beberapa kota, termasuk Banda Aceh. Namun pada kenyataannya, pengemis tetap tidak berkurang.
Ada beberapa elemen yang berpikir praktis, meniru daerah lain yang telah membuat peraturan serupa. Padahal kita tahu, bahwa persoalan yang dihadapi antara satu daerah dengan daerah lain belum tentu sama. Pola ini sangat riskan dalam menyelesaikan persoalan, malah bisa-bisa menambah masalah.
Menghadapi masalah seperti ini, segoyianya ada beberapa langkah yang penting untuk dilakukan (Tripa, Serambi, 05/04/08): Pertama, harus ada kajian untuk menemukan seberapa banyak pengemis, berapa persen yang asli dan berapa persen yang masuk dari daerah lain. Harus didapat pula tentang gejala apa yang terlihat dari sejumlah persentase gelandangan dan pengemis yang datang dari daerah lain itu. Pentingnya juga kajian yang konprehensif tentang jaringan yang mengorganisir para pengemis. Kedua, perlu juga ada pemetaan, bahwa sejauhmana qanun bisa menyelesaikan masalah.
Konsekuensi dari qanun
Kajian untuk memetakan pentingnya qanun juga harus menemukan konsekuensi apa saja yang akan lahir setelah qanun ini disahkan. Apakah akan melahirkan lembaga baru, atau hanya mengoptimalkan lembaga yang sudah ada. Di samping itu, sejauhmana kebijaksaan politik Pemerintah dalam hal ini.
Banyak qanun yang kemudian dibayangkan akan ada sebagai landasan kebijakan untuk berbagai hal: dari masalah pengaturan kekuasaan, sampai masalah-masalah lain yang bersifat teknis. Dalam konteks ini, saya kira jarang diperhitungkan sumber keuangan daerah. Jangan-jangan, setelah qanun disahkan, justru uangnya tidak ada.
Belum lagi misalnya, selama ini kita selalu bertumpu pada Satuan Polisi Pamong Praja. Lembaga ini, dicerca bila tidak melaksanakan tugasnya, disalahkan oleh elit bila tidak sigap mengusir pengganggu ketertiban. Tapi elit tidak pernah membayangkan betapa Satpol PP kemudian terus berhadapan dengan rakyat kecil, yang ketika melaksanakan tugasnya untuk menertibkan rakyat kecil, juga akan dicerca dari berbagai sudut oleh berbagai kalangan.
Kondisi empiris yang seperti iniah yang saya kira harus ditemukan. Hal ini penting, karena dalam hukum, bila sebuah aturan kemudian tidak bisa terlaksana atau dilaksanakan, sama artinya dengan mati (Paul Scholten). Yang lebih parah, bila sebuah aturan yang tidak bisa dilaksanakan atau terlaksana, maka akan menjadi preseden yang sangat buruk bagi kekuasaan yang menjalankannya.
Menurut saya, semua itu sangat penting diperhatikan. Lihat dulu pendapatan, sesal kemudian tiada berguna. Paling tidak, bila ada masalah baru kelak, kita sudah membayangkan alternatif penyelesaiannya.
Berbagai hal yang ditemukan secara empiris untuk mengusulkan sebuah aturan, haruslah diterangkan secara jelas. Itulah saya kira esensi dari kajian akademik.
